遏制工程招投标领域腐败的对策

发布日期:2012-08-29

    在工程招投标领域腐败治理取得显著成绩的同时,我们还需要进一步完善相关法规制度,进一步加大治理力度。目前,只有建立统一规范的公共资源交易市场,坚持政府主导、管办分离、集中交易、规范运行、部门监管、行政监察,才能有效整合现有的招标投标等交易市场,充分发挥市场配置公共资源的基础性作用。

  工程招投标领域是腐败的重灾区。充分发挥市场配置公共资源的基础性作用对于治理工程招投标领域腐败问题,促进权力合理运作,减少暗箱操作具有重要意义。2012年6月4日,全国公共资源交易市场建设工作推进会召开,中共中央书记处书记、中央纪委副书记、中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组组长何勇强调,要加快建立统一规范的公共资源交易市场,不断提高公共资源配置的效率和质量。

  一、工程招投标领域腐败行为的主要表现形式

  随着建设工程招投标活动的深入开展,招投标领域诸多违法违规问题也随之显现。工程招投标领域腐败行为主要表现为以下几种形式:

  规避招标。规避招标主要有4种方式:一是应当招标不招标,一般是采取拆分的方式将工程化整为零,将每个标段限制在50万元以下,肢解发包;二是变公开招标为邀请招标,即参加招投标的单位必须是接到发标方邀请书的,这样就直接限制了参与者的人数和范围;三是缩小招标公告的公开范围,故意在冷僻的媒体上选择节假日发布招标公告,使一些投标单位不能及时知晓招标公告而丧失投标机会;四是人为设置无关标准,在制作招标文件环节,为使特定单位中标,在招标文件中设置对特定单位有利的条款,排斥潜在投标人。近年来,在司法机关查处的案例中,许多案件当事人都是采取了类似手段。比如,某大型国有煤矿修建职工宿舍进行招标时,内部已经选定了几家以前曾经在本单位做过工程,并关系较好的施工单位进行投标,于是在招标公告中其公布参加投标的条件中有一条:曾经在本煤矿有过工程业绩。最后,除了已经确定的那几家施工单位,其他施工单位均无法参加投标。

  控制评标。控制评标主要有两种方式:一是业主或有关权力机构将标底“卖”给投标单位。由于报价分在招标评分中占有较大比例,若报价准确,基本可以一锤定音。二是定向评标。一些政府和行业管理部门直接参与招投标的全过程。利用其特殊身份影响、诱导其他评委评标打分。如在一家大型国有企业的一个办公楼项目进行招标过程中,在招标开始前,企业就内定了一个关系比较好的单位作为中标单位。由于担心通过公开招标竞争的方式并不能保证其中标,作为该项目评标委员会主任委员的单位领导在介绍投标单位情况时,对其他投标单位一带而过,而对那家内定的中标单位明确表示了与其合作的愿望,并在评标休息期间又与其他评委单独“交流”,结果让预定单位如愿中标。

  标后操控。标后操控主要有3种表现:一是在招投标环节以低价中标,中标后变更设计方案或者施工方案,进而变更合同价格,以获取非法利润;二是违法向中标单位指定设备、材料供应商,从中收取回扣和好处费;三是掌握工程款审批权的领导或工作人员不严格执行合同,以优先拨款引诱或以拖欠工程建设款相威胁,借机索贿敛财。比如,江苏某段高速公路建设时不断地变更设计施工方案,桥梁可以变、道路走向可以变、道路基础可以变,使决算居然超概算300%。在招标过程中,整个招标过程无懈可击,中标单位也是报价最低的。可是,一旦中标后,投标人就不断地变更设计方案或者施工方案,进而变更合同价格,从而获取非法利润。

    二、工程招投标领域产生腐败问题的原因

  招投标领域产生腐败行为的原因较为复杂,概括起来主要有以下几点:一是虽然工程建设市场供求关系失衡,但建设利润空间仍然很大。在工程建设市场,施工能力远远大于市场需求;而与供求关系不相适应的是,工程建设领域利润空间仍然很大,投标人在付出了高昂的行贿费用后仍可以大赚一把。二是权力过于集中,权力制衡机制缺失。一些行业和部门集决策、执行与监督权力于一体,这极易引发腐败行为。在招投标监督管理体制方面,省、市、县的招投标项目按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织和管理,这就形成了条块分割、多头监管的局面。各地、各行业行政主管部门各行其是,缺乏一个统一且权威性的管理监督机构。三是信息传递渠道无章,招投标操作不透明。招投标领域信息披露的内容和范围、发布渠道以及违法披露政府采购信息所应承担的法律责任等缺乏统一明确的法律规定,未能从法律上建立起集中的信息获取制度。四是招标代理机构受制于招标人,不利于专家公正评标。根据《中华人民共和国招投标法》规定,招标人有权自行选择招标代理机构。在当前招标代理机构越来越多的情况下,招标代理机构为了自身的利益,不得不按业主的意思来确定承包商。五是招投标领域制度规定过粗,监督约束松弛。现行法律法规对招投标一些环节缺乏强制性规定,尤其是资格预审和评标等关键环节规定过粗,存在一些可调控因素。同时,招投标事后评价机制也不健全,为一些人插手招投标提供了活动空间。

  三、治理工程招投标领域腐败仍需付出艰苦努力

  2000年,《中华人民共和国招标投标法》正式颁布实施。这部法律在提高建设工程效益、培育建筑市场体系、预防和惩治腐败方面发挥了重要作用。2009年,党中央、国务院组织开展工程建设领域突出问题专项治理工作。在此过程中,工程建设领域法规制度体系建设扎实推进,工程建设项目信息公开和诚信体系初步建立。

  目前,只有建立统一规范的公共资源交易市场,坚持政府主导、管办分离、集中交易、规范运行、部门监管、行政监察,才能有效整合现有的招标投标等交易市场,充分发挥市场配置公共资源的基础性作用。

  一是要统一招投标运行程序和规范化管理,限制自由裁量权。建议实施工程量清单招标法,由招标人提供包括统一工程量清单的招标文件,投标人根据招标文件中的工程量清单以及相关要求进行投标报价,避免招标过程中买卖标底的腐败行为;探索适用同等质量条件下最低价中标规则,减轻评标专家主观因素的干扰。

  二是扩大专家库名单,优化评标专家管理。在遵循招投标法要求的前提下,尽量增加专家库中专家的数量,减小招标人、投标人与评标专家熟悉的可能性,防止投标人通过对每一个专家行贿的方式达到目的;实现全国范围内专家库联网,探索实行异地评标,加大招投标双方与评标专家相互串通的难度,加大评标过程的科技含量,增强评标运行操作的客观性和透明度;建立事后评价机制,对业务水平低、职业操守差的专家要坚决取消评标专家资格,对违反法律的行为要依法追究法律责任。

  三是完善信息公示制度,给潜在投标人提供公平竞争的机会。除涉及国家安全和秘密的项目外,应在统一招投标网络服务平台将工程招标信息、执行情况、质量、工期、投资等方面的情况和有关监管单位监督电话等内容向社会进行公示;对投资项目实施过程中出现重大设计变更,在追加投资前,有关部门也要将设计变更的原因进行公示,自觉接受社会监督。

  四是严格执行设计变更审批制度,切断投标人标前承诺、标后违诺的“利益链”。加强设计招标,通过比选优秀的设计企业和设计方案与提高勘察设计质量,从源头上减少设计变更的发生;严肃设计变更监管制度,严格执行和落实设计变更申报程序,并严格审查公示;规范监理制度与强化监理责任,避免监理与承包商直接发生经济联系,保障监理依法独立履行职责,最大限度地减少和杜绝监理单位随意审批设计变更的现象。