政府采购集中化十大难题待解

发布日期:2010-06-30

  编者按《政府采购法》中规定的“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”,开启了我国政府采购集中化趋势的进程。近年来,集中采购机构的主渠道作用得到显着发挥,然而集中采购在发展完善和具体执行过程中仍存在不少问题。这些问题大部分是制度改革本身带来的,但不少问题是通过集中采购机构表现出来,因而,集中采购机构承受了比其他部门更多的压力。为探究政府集中采购发展的最佳渠道,本报特抛砖引玉,列举政府采购集中化趋势中所暴露出的十大问题,给予剖析,探索问题的根源,寻找解决的思路和对策。

  

  

  集采改革遇阻力

  

  解决难度:★★★★★

  

  在发达市场经济国家和地区运作成熟的政府采购制度,为什么引入我国后却会出现这样或那样的问题?为什么政府集中采购难以统一、有效地推开?

  

  业内专家认为,这是因为我国的市场环境、交易规则尚未真正规范有效,并处于社会经济的转型时期。因此在借鉴西方发达国家政府采购制度的成功经验时,必须与我国的实际情况相结合。

  

  政府采购制度改革的实施势必影响到原有既定的利益格局,撼动相当数量团体的利益基础,改变政府行政人员的工作方式,影响人们的购买习惯,对于这些“变动”不能接受或难以理解的人,在短期内必然会形成我国政府采购制度改革进程中的一股阻力。这股阻力希望政府采购制度改革的步伐越慢越好,但我国公共财政支出改革的形势和压力又决定了政府采购制度改革刻不容缓,博弈和冲突难以避免。

  

  采购规模相对较小

  

  解决难度:★★★★

  

  根据国际经验,一个国家的政府采购规模一般占该国当年GDP10%以上,或占当年财政收入的15%,或占当年财政支出的30%40%左右,才能较好地发挥其规模效益,对社会经济产生影响或导向作用。

  

  据统计,我国政府采购规模在2003年占当年GDP1.3%,占财政支出的6.7%2005年占当年GDP1.6%,占财政支出的8.7%2008年占当年GDP1.9%,占财政支出的9.8%……虽然我国政府采购规模逐年扩大,但按国际标准衡量仍有较大差距,规模效益并未充分发挥。

  

  从各地的实际工作情况来看,虽然货物、服务类采购项目品目不断拓宽,工程政府采购项目逐渐增加,并随着将“三农”项目、救灾项目和紧急采购项目等关系民生的项目纳入政府采购范围,政府采购规模日益增大,但集中采购规模仍然相对较小。

  

  部门集采先天不足

  

  解决难度:★★★★

  

  《政府采购法》第十八条第二款规定:“我国的集中采购分为政府集中采购和部门集中采购……”此款规定对缓解我国政府采购制度改革初期的矛盾,顺利推进政府采购制度改革具有重要意义。

  

  从实际执行的效果看,改革初期,部门集中采购与集中采购机构采购相比具有两大优势:一是对一些特殊的采购项目,相关部门具有丰富的采购经验和一定的专业知识,对项目性能的把握超过采购机构,能更好地满足采购人需求;二是部门集中采购更具操作性和灵活性,效率更高,减少了部分审报环节。

  

  但不容忽视的是,随着政府采购制度改革的不断推进,集中采购机构专业化水平快速提升,电子化采购等执行手段日新月异,部门集中采购机构先天不足的缺陷也逐步暴露,应严格限制部门集中采购规模的增长,积极发挥集中采购机构的主渠道作用。

  

  集采机构定位尴尬

  

  解决难度:★★★★

  

  “集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜。”关于集中采购机构的定位,《政府采购法》中的介绍可谓简明扼要。也许正是因为过于简单,才造成今天集中采购机构既尴尬又复杂的局面。集采机构的职责定位不清也是当前阻碍其发挥作用的障碍之一。

  

  在实际工作中,采购人和集中采购机构的职责分工却比较模糊,由此产生了不少问题。很多时候,人们总误认为集中采购机构除了组织实施政府采购活动以外,还肩负着采购计划的审批、调整,以及采购方式的确定等完成政府采购项目的前期准备和后期验收工作。由于职责界定不清,在实际操作中引发的纠纷非常多,不但不利于政府集中采购工作的正常开展,而且集中采购机构还时常扮演“替罪羊”的角色。

  

  价格与效率难“和谐”

  

  解决难度:★★★

  

  政府采购“价格高、效率低”,一直是各方诟病政府采购的理由。虽然随着政府采购制度改革的不断深入,这种不和谐之声越来越小,然而,集采机构工作人员仍然不能忽视政府采购效率和价格可能存在的问题。

  

  以政府采购效率为例,规范是政府采购的生命线,规范必然会以牺牲部分效率为代价,因为相对于传统的采购方式,政府采购受到更严格的制度约束。但从另一个角度考虑,规范性是政府采购的重要特点,如果不规范,就没有设置政府采购制度和程序的必要性,政府采购制度改革也将流于形式,这就是所谓的“时效瓶颈”。政府采购应如何提高工作效率,寻找原则性与灵活性的有机统一,怎样正确处理好这对矛盾,兼顾公平与效率,这个问题已经摆在各级集中采购机构的面前。

  

  处理质疑缺乏依据

  

  解决难度:★★★

  

  随着政府采购规模的不断扩大,采购项目操作频次越来越高,供应商维权意识日渐增强,质疑和投诉比政府采购改革之初更多,且相对趋于理性。但由于质疑处理办法的缺失,给集中采购机构带来困扰。

  

  《政府采购法》第五十二条规定“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑”中,将“供应商认为自己的权益受到损害”作为供应商提出质疑的基本条件,而没有要求其必须具备事实依据,这导致部分供应商因没有中标而产生误解或不满,向集中采购机构讨“说法”,大量的无效质疑也影响了采购中心的正常工作。

  

  标准化操作难统一

  

  解决难度:★★★

  

  可以说,标准化是提升集中采购机构专业化、效率化的重要手段。在政府采购领域,标准化包含文本的标准化和执行过程的标准化两项内容。

  

  “制定规范的政府采购文件标准格式文本,是加强政府采购规范化、精细化和科学化管理的需要”,这种观点越来越被认识和赞同,不少省市也出台或制定了地方性的采购文件标准格式文本,取得了很好的效果。然而,由于政府采购项目涵盖的范围太广,采购品目丰富,就编制招标文件范本而言,针对每个品目出台一个招标范本不现实,且即使相同的采购标的在各地的具体市场环境不同,招标文件也无法完全复制。

  

  执行流程的标准化也面临同样的问题。虽然《政府采购法》明确规定了政府采购项目执行过程的程序和要求,由于各集中采购机构内部处室设置情况和操作习惯不同,实现的只是小范围内的“标准化”。

  

  GPA谈判带来新挑战

  

  解决难度:★★★★★

  

  加入WTO《政府采购协议》(GPA)是我国加入WTO时作出的承诺。入世以来,我国加大了政府采购制度改革的力度,并得到了跨越式的发展。然而,与其他政府采购制度已经开展了200多年的发达国家和地区相比,我国政府采购制度改革仍处于全面发展阶段,GPA对大部分基层集中采购机构而言更是一件新生事物。

  

  20071228日,我国向WTO秘书处提交了加入GPA的初步出价清单,已经正式启动加入GPA的谈判。可以预见,加入GPA后,我国政府采购制度改革将呈现新的局面,这一动向必将对集中采购机构的发展产生深远的影响和挑战。此外,越来越多的新行业、新领域的新产品被纳入政府采购的范围,范围的扩大也将直接给集中采购机构带来新的挑战。集中采购机构必须从人员储备、硬件设施等方面做好充足的准备,主动接触和了解新行业、新产品的相关情况等。

  

  竞争机制引发贫富差距

  

  解决难度:★★★

  

  2009410日,《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》正式下发,其中规定“在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制,打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局,允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构,实现集中采购活动的良性竞争”。

  

  打破行政隶属关系接受委托引入竞争机制,就意味着有些集中采购机构会“吃不饱”,而有些却“吃不下”。这对于“全额拨款的事业单位们”来说,在理念上是一种巨大的冲击。但是,从另一层面来说,竞争所导致的优胜劣汰让所有的集中采购机构都不可能再安于现状、不思进取。只有全力提升业务水平和服务水平才能够获得采购人的认可,才能在竞争中拥有一席之地。

  

  执业资格制度困扰从业者

  

  解决难度:★★★★

  

  从政府采购制度改革发展的趋势来看,采购从业人员执业资格制度的建立已是大势所趋。这对于全国的集中采购机构来说,也将是一种挑战。目前,我国在集采机构从事政府采购项目操作的从业人员业务水平良莠不齐,持证资格意味着要通过全国统一的业务考试,这一道关卡不知会给多少从业者带来困扰。

  

  但是,政府采购这一特殊的行业因其涉及领域庞杂、技术复杂而对从业人员的业务素质要求较高,国家设立执业资格制度,就是希望能够通过考试选拔真正的人才,促使更多的从业人员努力提升业务水平,同时也淘汰掉不适合从事这项事业的参与者。