政府采购操作程序探讨

发布日期:2010-04-06

 《政府采购法》已经颁布实施七周年,岁月匆匆而过,盼望《政府采购法实施细则》早日出台已是各级集中采购机构共同的愿望。不知何种原因,该实施细则至今没有出台,导致各地政府采购操作程序迥异。由于没有统一的做法,产生出来的各种问题对政府采购的健康有序的发展形成一种新的桎梏。政府采购是一个“阳光事业”,备受世人关注,如果搞得不好,将使政府的形象受到损害。笔者从以下几个方面对政府采购有关操作问题作一些粗略探讨,仅供同行参考。

  信息不对称公开透明受质疑

 

  信息不对称,简单的说就是指由于外在环境的复杂性、不确定性,行为参与者对特定信息的拥有是不相等的,有些参与人比另一些参与人拥有更多的信息。由于受客观条件的限制,信息的这种不对称在任何一个系统中总是普遍地、长期地存在的。由于信息不对称的存在,将使处于信息劣势的一方处于不利选择的境地,在市场经济中,这将导致低质的商品或服务排斥优质的产品或服务,采购的效率低下,资源浪费严重,甚至可能导致采购的失败。政府采购中同样也存在着信息不对称的问题。财政部关于《政府采购信息公告管理办法》(第19号令)在第十条、第十一条关于公开招标公告、邀请招标资格预审公告应当包括的内容均要求把采购人名称、地址、联系方式予以公开。这种做法,导致很多项目受到采购人制约,因为采购人手中掌握着采购预算等资源,对不同的供应商采取不同的态度,或详细,或敷衍,人为地增加了项目的复杂性,使原本具有竞争性的政府采购项目丧失了竞争性。具有以下危害性:一是信息不对称导致供应商数量急骤减少。采购人信息公布以后,供应商必然会要找到采购人进行联系,而采购人经过市场调查,已经对所需要货物的品牌、型号等有了一种根深蒂固的印象,对符合参数需要、并且前期已有过接触的供应商则会毫无保留地将本项目的各种重要因素全盘复制给对方,包括预算计划;而对不是所需要的品牌、参数的供应商则只会告诉一个大概,被淡漠的供应商必然丧失掉参与投标的积极性,从而使该项目只能由寥寥几家圈子中的供应商参与投标,最终中标的供应商肯定是采购人心目中青睐的。二是信息的不对称性影响到采购质量。拥有不对称信息供应商要多于其他供应商,有的供应商掌握甚至利用这种信息不对称,通过种种手段,隐瞒各种缺陷,欺骗采购人和评标专家中标,而中标后所提供的产品或服务又达不到签订合同时所规定的产品与服务的质量,影响到政府采购的质量与效益。三是信息的不对称性影响到使资源浪费和腐败萌生。由于信息之间的不共享,一些弱势信息的供应商不得不花大量的成本去知道一些采购人已经知道的政府采购项目的详细情况,一方面造成资源的浪费,另一方面给腐败提供了条件,试想,一个供应商在商务活动中他所寻求的是利益最大化,必然要通过各种手段获取最有价值的商业信息,拉拢腐蚀采购人,以达到自己的目的。当然,供应商为谋求这些利益所有的耗费,必然会通过其质量、价格、服务等其他渠道达到“投之以李,报之以桃”的效果。

 

  解决问题途径,解铃还须系铃人,要解决供应商和采购人沟通的信息不对称的问题,理所当然地应该将财政部关于《政府采购信息公告管理办法》(第19号令)作相应修改。如果从保全和维护政府采购的公平、公正和诚信角度考虑,建议删除采购人的联系方式,这样做可以解决供应商为获取不对称信息而不择手段达到自己的目的。如果从加大政府采购透明度方面来考虑,则建议将所有信息全部公开,这些信息包括采购人、集中采购机构、采购预算和所需项目的型号、规格等,把采购人手中掌握那一部分暂时还没有公开的信息彻底公开化,使之坦然面对所有供应商,这样做的目的可以让供应商明明白白地了解该项目的详细情况,使政府采购更加趋向公开、公平、公正和透明。

 

  谈判不谈价采购走过场

 

  竞争性谈判采购是政府采购操作的基本方式之一。它是指采购人直接邀请三家以上的供应商就采购事宜进行谈判的采购方式。由于竞争性谈判采购的特殊性以及人为因素较多,所以其运作的方式和方法很重要。特别是价格谈判是整个竞争性谈判采购中最艰难的部分。竞争性谈判在一般情况下,无不涉及以下几个方面:货物来源渠道、供应商的基本情况、价格谈判、质量体系与质量保证、售后服务与措施、交货时间及地点、付款方式及时间等因素。其中价格谈判是竞争性谈判的重中之重,是核心内容。价格作为谈判主体用于衡量需要与利益被满足程度的重要尺度,往往是商务谈判的重中之重,所以价格谈判即成为商务谈判的核心环节。价格谈判的实质即为利益的分配,也是商务谈判中较为复杂和颇费周折的环节。首先,双方的报价既要以精密的计算为基础,又要有一定的上浮,既要考虑己方的利益,又要关注对方的接受程度。在谈判中要经历多轮的讨价、还价、提价、压价和比价环节,最终达成成交意愿。而目前的竞争性谈判其实变了味,一是把商务资质条件看得过于严重,如年检的营业执照、组织机构代码证、交税、交社会保障基金、完整的财务审计报告、近期的厂家授权证书等,与其说是在进行竞争性谈判,倒不如说是一种对厂家严格的审计方式,评标委员会成了审计署,而且这些审查的时间占到整个评标时间的70%-80%,而技术、价格谈判只占20%左右。说白一点,竞争性谈判的商务资质除了必须的证明法人存在的证明文件如营业执照、产品销售代理权证(小宗的货物采购不一定需要厂家的授权代理证书)外,其它资质完全可以弱化处理。有的政府采购评标专家认为,良好的竞争性谈判方式,一是应该将技术条件作为第一考虑因素,因为有再好的商务条件技术品质不行也不能成为成交对象。二是应该以价格作为谈判的重要因素在整个评标过程中加以体现,而不是放在最后,等开标后方知价格符合或者不符合,使竞争性谈判形同走过场。从谈判一开始,就应该把项目的预算费用公诸于众,对谈判的每一轮报价应分别公开唱标,只有这样才能把价格降到适合的程度。现在有的监管部门以价格保密为由,强行要求把价格谈判放到次要地位,并且只允许最终一轮报价完成后才能拆封其他轮次的报价,这样一来价格谈判成了无关紧要的一种摆设。

 

  公开变暗箱,打分法值得推敲

 

  财政部关于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第18号令)第50条对货物、服务招标采购的评分方法规定为最低评标价法、综合评分法和性价比法。而综合评分法一般在公开招标项目中被经常使用,究竟他合理与否,很少见到对它的评判。这一种方法是用于评价指标无法用统一的量纲进行定量分析的场合,而用无量纲的分数进行综合评价。综合评分法是先分别按不同指标的评价标准对各评价指标进行评分,然后采用加权相加,求得总分。综合评分法具有科学、量化的优点,其有利的方面主要表现在:引入权值的概念,使评价指标结果具有科学性;有利于发挥评标专家的作用;减少了评标的工作量;有效防止不正当行为。而不利的一方面也同时存在:评价指标因素及权值难以合理界定;评价指标因素及权值确定起来比较复杂,真正做到科学合理更为不易,人为因素太重;评标专家不适应,由于评标专家组成员属临时抽调性质,在短时间内让他们充分熟悉被评项目的资料,全面正确掌握项目的评价因素及其权值,有一定的困难;打分所蕴含的自由裁量赋予了评委较大的权力,由于评委的道德素质、业务水平不尽相同,如果对评委没有有效的约束,就有可能出现“人情”关系。相关法律法规要求评标专家进行独立评分,对评标过程不得进行任何干预,这使得评标专家所评的分数具有很重的分量。由于评标专家是人,而不是机器,在具体的评标过程中要受到评标环境等各种因素的影响,或者评标专家由于自身素质差异,往往根据自身的主观好恶,对项目标准进行盲目打分,或者受采购人的影响在评分过程中带有明显的倾向性,导致这一神圣的评分法则被滥用,往往是价格高的被中标,价格低中不到标。如果综合评分法对项目的每一项指标都量化具体,没有自由裁量权,那么专家就是多余的了,因为评标的指标完全可以用电脑进行判别。“我的报价最低、产品性能也能满足招标文件的需求,为何没中标?”在使用综合评分法进行评标的项目结束后,不少集中采购机构遭遇过供应商这样的质疑。有人叹息,公开招标如此下去,哪里还能体现公开、公平、公正的原则。招标的目的是为了择优,有了优“质”,还要有优“价”,价格是投标人最有杀伤力的兵器。因此,建议少用综合评分法的,多用最低评标价法。

 

  最低评标价法抓住了招标的核心。一是因为随着市场经济体制的完善与健全,符合资格审查条件的企业间的竞争,其实主要是企业自主报价的价格竞争,这是招投标竞争的核心;招标中的其他因素都是按招标文件规定由投标企业被动响应的难以确认或不好量化的因素。最低投标报价法,正是切中了这一要害。二是最低评标价法减少了评标的工作量。从最低价评起,评出符合中标条件的投标时,高于该价格的投标便无需再评,因此,节约了评标时间,减省了评标工作量。三是最低评标价法减少了评标工作中的人为因素。由于定标标准单一、清晰,因此,简便易懂、方便监督,能最大限度地减少评标工作中的主观因素。四是最低评标价法有利于引导企业加强内部管理。企业自主报价,合理低价者中标,能促使企业作为相对独立的经济实体,靠自己的真正本领在市场上竞争,自我经营、自我发展,这是市场经济的内在要求。招标投标和竞争定价给企业带来的外部压力,能促使企业革新改造,注重技术进步,提高管理水平,降低个别成本,适应市场经济优胜劣汰的竞争法则。招标遵循“公开、公平、公正”的原则,其中最一目了然的就是投标人的投标价格。在当今市场的激烈角逐中,价格大战已成为同行业打击对手的最常见的竞争方式,诸如:汽车、TI、空调、手机等等行业,生产规模、经济实力较强的厂商不断以大幅度降价争夺消费者,抢占市场份额。这么做就是因为降价这种措施对消费者的刺激最为直观,对其心理冲击最为直接,对同行业对手具有极有效的杀伤作用。在设备招标项目中唯一在开标时公开体现的是投标人的投标报价,而一旦通过了符合性检查、商务评议、技术评议,价格又是确定中标厂商的基本依据,因此,最低评标价法是政府采购实施过程中最有效的“兵器”,它迫使投标人努力压缩利润空间,精确计算,合理定价,使买卖双方获得成交。

 

  政府采购被扭曲行政成本高

 

  在政府采购活动中,经常会出现政府采购当事人为达到自身的目的,直接或间接地将自身的需求和倾向强加于采购过程,使采购方向甚至采购的结果被改变,导致政府公共消费活动的目的和需求容易被扭曲。在采购过程中千方百计地影响采购的方向或左右采购结果。如要求使用某种高配置的产品参数、或指定某种商品品牌、或增加歧视条款等行为经常出现。“看不见的手”被“看得见的脚”踩住,财政性资金被浪费,产生采购腐败也就不足为奇了。这种现象可以看成是寻租的一种具体表现。因为政府采购中的寻租体现设租与寻租两个方面,实际上是一个过程的两个方面。政府采购中的设租是指采购方利用权力对采购全过程进行控制,人为设置需求障碍,进而营造获得非生产性利润的环境与条件;政府采购中的寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。因此,政府采购中的寻租过程实际上是一种“权-钱”交易过程,设租是从“权”到“钱”,寻租则是“钱--更多的钱”。因此“政府采购”导致行政成本的增加不是杞人忧天。《政府采购法》颁布实施五周年来,我国各级集中采购机构配属五花八门,各级财政支出数额或多或少,各种配置标准因地、因采购人而异,至今还没有看到一个统一的由官方制定的政府采购配置标准政策,可以用“八仙过海,各显神通”来概括今天我国政府采购的势力范围。显得很散漫,既造成了资源的浪费,也形成不了政府采购的规模效益,从另一个方面淡化了政府采购对社会的影响力,也不利于资源节约型、环境友好型社会的建设。

 

  美国是一个具有悠久政府采购历史的国家。美国的政府采购在强调节约财政资金的同时,还要充分体现有关社会、经济乃至政治政策。美国政府采购已由单一的财政支出管理手段,演变成兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具,是政府介入经济运行最直接的方式之一。因此,统一政府采购配置标准,实行强制集中采购是保证有关政策有效实施的重要手段。这样可以整合购买力资源,统一政策,统一合同,发挥集中规模优势,大大降低采购成本(平均降低15%左右),并更好地发挥政策调节功能。像电脑、汽车、办公家具和办公用品等,各部门都要执行总务署制定的政府采购配置标准。但配置标准会随形势的变化而调整。我国完全可以参照美国等西方发达国家的做法,在政府采购的政策上多从党和国家形象上作考虑,多从节约资源上进行宏观调控,正如国家的工资政策一样,到每个地方都是同一个标准,这样我国的政府采购发展方向才会健康有序一些。

 

  充当简单的复制工具集采机构素质有待提高

 

  在课堂上,哲学家苏格拉底拿出一个苹果,站在讲台前说“请大家闻闻空气中的味道”。一位学生举手回答:“我闻到了,是苹果的香味!”苏格拉底走下讲台,举着苹果慢慢地从每个学生面前走过,并叮嘱道:“大家再仔细的闻一闻,空气中有没有苹果的香味?”这时已有半数学生举起了手。苏格拉底回到了讲台上,又重复了刚才的问题。这一次,除了一名学生没有举手外,其他的全都举起了手。苏格拉底走到了这名学生面前问:“难道你真的什么气味也没有闻到吗?”那个学生肯定的说:“我真的什么也没有闻到!”这时,苏格拉底向学生宣布:“他是对的,因为这是一只假苹果。”这个学生就是后来大名鼎鼎的哲学家柏拉图。政府采购是一个讲原则、讲技术、讲服务、讲规范的细腻的工作,不是一种简单的操作。现在有的集采机构,对采购人的需求,只能是“人云亦云”。这可能是当今政府采购中的一种通病。正象英国布莱顿大学教授芭芭松批评称网络Google教出了一批人云亦云的大学生一样。他说,很多大学生读书、写报告都靠Google提供的信息,学生不假思索的引用,完全没有经过查证,学生也不知道自己写的是什么。学生没能力、也没办法判断哪些信息是正确的、严谨的,有学术意义的。所以,现在学生写出来的东西都是肤浅的,表面的。某些集采机构的工作人员都一味地相信采购人所提供的信息,就算有疑问也拿不出什么理由予以驳斥或推翻,变成了一个受采购人支配的工具,象木偶一样简单地把采购人从Google上搜索得到的需求,原原本本地复制到招标文件中去,或多或少存在一种奴才象。奴隶这个名词逐渐从我们的生活淡出。但奴隶这种现象依然还存在。奴隶,意味着被别人所拥有而且处于完全被控制和主宰的状态。集中采购机构如果只能这样成为采购人的一种工具,可以说集采机构的发展已经到了尽头,或者说前面是死路一条,既没有出息也没有指望,能不能存在下来都是一个问题。怎样去掉集采机构中存在的奴颜媚骨,首先要去掉捆绑在集采机构人员心灵上的枷锁。许许多多的集采机构人员在强硬的采购人面前,总认为比采购人要低人一等,在不知不觉中把自己的灵魂交付给了别人,让别人掌控自己的心灵。这比奴隶制似乎更可怕,因为它使许多人一直在做着他们憎恶的工作,活在一个他们不喜欢的环境中,做出有违自己意志的事情,直至完全听命于他人。要解除这种奴性,第一要树立集中采购机构的权威,在实际工作中,有不少的机构和人员总是把“集中采购”简单地理解为是集中采购机构受托为采购人实施的采购,是集中采购构片面的业务行为,其实这只是一种机械的、不科学的理解,是对“集中采购”职能的肤浅认识,这种观点的实施结果,是很难达到充分提高财政资金使用效率、消除腐败现象、有效维护采购当事人正当权益的目的。对此,笔者认为,要充分实现政府采购的宗旨,集中采购的作用不仅仅是对政府采购项目的直接的组织,而且包含着对政府采购项目的一个精确细化的过程,在这个过程中,有很多东西是处于科技前沿的,没有坚强的毅力和求实的学习精神,是无法取得实质性效果的。第二要加强集采机构的学习。以往集采机构强调的是法律、法规和政策的学习,很少谈到学习专业技术,对有关IT、家具、汽车和其他通用设备的技术要求和规范只限于专家的说教和采购人提供的资料,仅仅是对表面现象一般了解,而对于深层次知识层面的东西则相形见绌,上不了台面。每一个政府采购工作人员都应该把自己当成一个学生,带着问题对着书本学,找行家学,到学校学,不要一味地相信网络和相信采购人的只言片语。这样才能做一个明白的人,一个不人云亦云的人。

 

  政府采购是一门很深的学问,也是一棵需要不断吸取营养的禾苗,只有不断地对他施肥、除草、浇灌,并接受阳光的照耀,才能茁壮成长。因此,对政府采购工作的探索是一个永恒课题,需要不断进取的精神,努力前行。