七个强化完善政府采购监管机制(上)

发布日期:2008-07-20

  《政府采购法》实施五周年来,政府采购制度在规范政府采购行为、提高财政资金的使用效益、保护国家利益和社会公共利益、源头治理腐败,促进经济社会发展等方面发挥着突出贡献。然而,在此次全国政协会议上,“如何加强政府采购管理”成了委员们热议的话题。6位政协委员提交了一份《关于加快健全和全面推行我国政府采购制度的提案》,呼吁要进一步加强政府采购管理,规范政府采购行为,提高财政资金使用效率。俗话说,闻过则喜。作为政府采购监管部门,应从政府采购活动的过程入手,正视监管漏洞,对症下药地改进工作方法,创新监管模式,完善监管机制,加大监管力度,维护好政府采购各方当事人的合法权益,打造好“阳光工程”。

  当前存在的问题

  监管与执行理不清。由于各级政府对政府采购制度改革的重点与出发点不一样,监管、执行职能职责分工不一,各地实际操作情况不一样,存在两极分化现象。一方面重执行轻监管,政府采购执行机构的设置在级别上远远高于监管机构,隶属当地政府,把监管机构当成了执行机构的一部分,将管理职能强加给执行机构,使执行机构处于显赫地位,权力过于集中,形成监管“真空”状态,难免会产生“暗箱操作”、集中腐败等行为。此外,“管采”分离后,采购监管机构在财政部门内设,不具备独立的执法主体资格,对执行机构的监管自然乏力,从而法律赋予财政部门的监督检查职能缺位。另一方面轻执行重监管,让监管部门“手伸得过长”,管理“越位”,监管执行统包统揽,根本不设立执行机构,集“裁判员”与“运动员”于一身,直接通过行政手段干预政府采购市场交易活动,执行过程明显缺乏公开透明性,以致出现收受贿赂、弄权渎职、以权谋私等违法行为。

  监管存在漏洞。一是对采购行为约束力不强。有些预算单位的政府采购预算,没有统筹单位部门预算财力,在拟采购项目及标准编报上“假、大、空”,不切实际,没有如实、准确、完整地反映出预算单位全部的采购活动,造成采购执行乏力,约束力不强。二是管理手段偏弱。财政部门只是管采购资金和采购程序,且仅停留于审批、拨款等原始的手工操作,没有对采购活动实施全方位网络化监控,管理手段薄弱,与现代化信息化极不相称。三是处罚手段不硬。尽管《政府采购法》明确了相关责任人的法律责任,但财政部门本身没有处理责任人的权力,“管钱不管人”,对违法违规采购活动,只是事后运用经济手段进行停拨预算资金或罚款处罚,在处罚手段上过于单一,难以在处理人与处理事上达到有效结合,一旦采购人就是行政主管部门或有关机关,执法就显得软弱无力。

  采购人化整为零,随意采购。一是随意采购。一些采购人在政府采购预算编制上,粗枝大叶,“假、大、空”,没有与资金预算“拧为一股绳”,隐蔽了单位的采购活动,以致在采购预算执行上随意性大。加上一些采购人员本位意识作怪,将监管与执行撇在一边,置《政府采购法》的规定于不顾,“先斩后奏”、“先上车,后买票”等现象屡见不鲜。二是逃避监管。有的以行业垂直管理、资金上划为托辞,规避采购。有的以时间急、任务紧为由将政府采购项目化整为零,分段肢解,使之达不到限额标准,与供应商串通一气,协商谈判,搞“暗箱操作”、权钱交易。

  采购代理秩序混乱。当前,集中采购代理机构与采购代理中介机构争抢委托代理采购业务的事屡见不鲜。由于集中采购机构为非盈利性事业法人,在财政体制上大多实行自收自支或部分财政拨款部分收费,迫使集中采购机构强化服务意识,靠收取委托代理费增大收入来源,弥补经费不足。甚至为“自己找饭吃饱”,一味地注重商业利益,就着采购人的“意思”办,迎合采购人的喜好,害怕给采购人设障碍,变委托为“尾拖”,这样不利于保护供求双方的利益。而与之并存的还有政府采购代理机构,即具有资质的招标公司和有资格从事政府采购业务的其他社会中介机构,属市场主体之一,主要目的是最大限度地获得利润。中标成交价格越高,中标成交服务费就越高。有的采购代理机构甚至为了既得利益,蓄意抬高中标、成交价格。同时,有些采购代理机构越权代理,垄断经营,强制服务,违规操作。由于采购人选择采购代理机构有充分的自主权,又不是公开透明的,“我爱谁就是谁”,他人无权干涉,造成采购代理市场混乱。

  评审专家满足不了工作需要。一是专家库的建设滞后。一些地方政府采购监督管理部门在评审专家库的建立问题上麻痹大意,漠不关心,得过且过,抱着无所谓的态度,反正“吃力讨不着好”,自己仅有管理权,又没有使用权,犯不着“为他人做嫁衣裳”,以致政府采购评审专家库迟迟未建立起来。二是专家库容量小,选择面过窄。由于政府采购监督部门之间缺乏沟通,信息闭塞,本地人员有限,渠道单一,没有实现专家库资源共享,“单打独斗”,即使有些地方政府采购监督部门建立了评审专家库,评审专家库容量小,专家少,也远远不能满足政府采购招标工作的需要。三是专家临时凑数,评审仓促“应战”。采购人或采购代理机构组建评审机构时无奈之下,“抓耳挠腮”,“东拼西凑”,“眉毛胡子一把抓”,“乌合”而成某一采购项目的评审委员会或谈判、询价小组,有的干脆以当场指定一些单位的工作人员为评审专家来凑数,这无异于“赶鸭子上架”,对相关法律法规及评标业务知识都不了解而仓促评审,评审质量就可想而知了。四是专家执业素质参差不齐,评审质量不高。由于一些地方评审专家常年没有通过定期系统的培训,因而对政府采购政策法规不清,对采购市场行情不熟,职业道德和专业素质高低不同,评审业务不精,鉴别能力不强,不能充分地体现客观公正的评标原则,直接影响着评标质量与效果,给招标采购人与供应商串通一气,搞“暗箱操作”、权钱交易有机可乘。

  供应商投诉事项多。投标费用对于中标成交供应商来说,反正是“羊毛出在羊身上”,计入了货物的销售成本,最终转嫁给了采购人。对于未中标供应商来说,参与政府采购活动,通常要耗费一些人力、财力、物力,却无以回报,因而对中标、成交结果愤愤不平,又是质疑,又是投诉,监管部门又是核查,又是答复处理,此伏彼起,应接不暇,有处理时限和程序要求,一旦处理不当或不及时还得行政复议或应对行政诉讼,削弱了监管力量,影响采购项目实施进度,难以及时满足采购需求。(上)

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