借鉴国际经验完善政府采购监督机制(上)

发布日期:2008-07-20

  政府采购制度是加强预算支出管理、建立与市场经济体制相适应的公共财政体系的重要内容,我国在推行过程中却存在一些现实的缺陷,而许多问题都与监督机制的缺乏和无效有关。为此,应在借鉴政府采购的国际经验的基础上,完善我国政府采购监督机制,努力探索出一套责任明确、权力相互制衡、相互监督的政府采购监督机制。

  政府采购监督的内涵

  政府采购监督是指政府采购监督的主体对政府采购活动的行为是否符合相关的法律、法规、规章而进行的监督。它的监督对象是政府采购管理机关、政府采购中心、采购单位、供应商。任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督,一般来说,必须具备五个构成要素,即:政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则和程序规则。换言之,政府采购由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。在政府采购工作中,按采购实施的顺序可分为编制计划、审批立项、采购、验收四个阶段。不同采购项目在不同操作阶段的监督与制约构成政府采购监督主体的多重性,监督手段和监督方法的多样性。政府采购制度的监督约束机制必须严密有力并监督到位。同时,为使政府采购制度的贯彻不打折扣,落实不走过场,就须明确和强化领导责任制,按照“谁主管、谁负责”的原则,自上而下层层落实到人,从而形成齐抓共管,整体联动的监管格局。

  完善政府采购监督机制的必要性

  监督检查机制缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》虽然统一了政府采购市场中的监督主体,明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关,但由于还存在着另一部法律《招标投标法》。故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一,各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色,各自制定相应的公共采购行政规章,分别管辖属于自己的公共采购项目。在我国现行的公共采购法律体系下,还存在着多元的监督主体,大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。

  监督检查机制缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力,但《政府采购法》没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则。《政府采购法》的有效实施和广泛推广,采购人和供应商在法治的轨道上有序地进行政府采购活动,监督部门有序地开展工作,对政府采购当事人进行监督,必须要有相应的程序规则作为保障,从而才能制约权力、防止权力的滥用。由于现行法律中缺乏统一和独立的监督规则,《政府采购法》实施后,国家财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章,但其法律效力较低,很难对我国的公共采购市场实施有效的统一的具有普遍约束效力的监督规则。

  监督检查机制运作尚不规范。我国从2003年1月1日开始实施的《政府采购法》为政府采购监督机制的构建提供了一个框架。有关方面对建立健全政府采购过程的监督机制一直很重视,如已将采购预算审批、制定采购计划、采购资金拨付、验收等职能实行分离,强化了对政府采购过程的监督。但政府采购监督工作由于开展时间较短,经验不足,还存在会计制度“相关性差”、机构设置“职能交叉”、某些岗位和人员“责权不对称”、权力制约“弱约束”、某些环节“透明度不高”、风险管理较弱等问题,不利于政府采购监督机制的有效运行。为此,完善政府采购的监督机制,才能确保政府采购的规范化运作,应认真研究政府采购的特点,探索出一套责任明确、权力相互制衡、相互监督的政府采购监督机制。

  完善政府采购监督机制的对策

  健全政府采购的监督主体。一方面,政府采购的监督由外部监督和内部监督两大部分构成。内部监督以集中采购机构为主体,主要通过建立和完善内部采购业务流程和内部管理规章制度,实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分离,从而形成有效的内部制约和控制机制。外部监督的主体是财政部门、审计部门、纪检部门、人大、司法部门、公证部门、新闻舆论以及公民、纳税人、供应商和特邀监督员等。另一方面,我国《政府采购法》规定各级财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责。计委及其他行政主管部门对各自职责范围内的招投标活动进行监督管理。审计、监察部门主要对政府采购活动和人员进行审计和监察。这些政府采购的监督是以政府机关为主体的行政管理性监督,而政府采购的监督则应将供应商、社会中介机构和社会公众纳入进来,实现监督主体的多元化,从而实现对政府采购的全方位监督。(上)

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